La Regione Piemonte, con sede in Torino, piazza Castello, n. 165,
in persona del presidente legale rappresentante pro tempore on.le
Enzo Ghigo, a cio' autorizzato con deliberazione assunta dalla giunta
regionale il7 maggio 2001, n. 42 - 2933, rappresentato e difeso ai
fini del presente giudizio dall'avv. prof. Carlo Emanuele Gallo del
Foro di Torino e dall'avv. prof. Alberto Romano del Foro di Roma, ed
elettivamente domiciliato presso lo studio del secondo, in Roma,
Lungotevere Marzio n. 3, come da procura speciale a margine del
presente atto;
Avverso e per la declaratoria di illegittimita' costituzionale,
degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 della legge statale 29
marzo 2001, n. 135 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 92 del 20
aprile 2001) rubricata "Riforma della legislazione nazionale del
turismo", per contrasto con gli artt. 5, 117 e 118 della
Costituzione.
F a t t o
La Regione Piemonte e' titolare di competenze legislative, e di
conseguenza anche di competenze amministrative, nella materia del
turismo, ai sensi del combinato disposto degli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
La Regione Piemonte, ex art. 5 della Costituzione, rappresenta la
collettivita' locale insediata della regione, ne cura gli interessi,
e ne promuove le iniziative sia dal punto di vista sociale che
culturale che economico, anche con riferimento al settore del
turismo.
Numerose sono le iniziative che, anche in concreto, la regione ha
in atto.
Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 20 aprile
2001, n. 92 e' stata pubblicata la legge statale 29 marzo 2001,
n. 135, intitolata "Riforma della legislazione nazionale del
turismo".
La legge, come afferma il primo comma dell'art. 1, definisce i
principi fondamentali e gli strumenti della politica del turismo in
attuazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Essa, percio', ha una incidenza diretta sulla potesta'
legislativa e amministrativa delle regioni ed anche della Regione
Piemonte.
Senonche', dal testo della legge, e in particolare dagli articoli
1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, emerge come la scelta del
legislatore statale non sia stata per nulla rispettosa dei principi
costituzionali che riconoscono le autonomie regionali, avendo dettato
una disciplina di settore estremamente analitica e precisa, al punto
da rendere del tutto inesistente la potesta' legislativa regionale e
da rendere la stessa potesta' amministrativa regionale la semplice
esecuzione di scelte compiute a livello di amministrazione statale.
Percio', nei confronti della legge ora richiamata, e degli
articoli indicati, la Regione Piemonte propone giudizio di
impugnazione in via principale avanti codesta ecc.ma Corte, per i
seguenti motivi di
D i r i t t o
Violazione degli artt. 5, 117 e 118 Cost..
Per evidenziare la dedotta illegittimita' costituzionale della
legge n. 135 del 29 marzo 2001 occorre ripercorrere brevemente
l'evoluzione della disciplina statale in tema di turismo.
L'organizzazione del turismo e' stata, per molto tempo, affidata
esclusivamente all'iniziativa privata, e' divenuta di rilevanza
pubblicistica soltanto in questo secolo, ed ha dato luogo alla
istituzione di un Ministero soltanto con la legge 31 luglio 1959,
n. 617, che ha previsto il livello organizzativo, rinviando, per la
definizione delle competenze, alla disciplina previgente.
La disciplina previgente, da individuare, soprattutto, nel d.lgs.
del Capo provvisorio dello Stato 12 settembre 1947, n. 941,
individuava le funzioni statali in materia in modo estremamente
attento e moderno: ed infatti, attribuiva al Commissariato il compito
di indirizzare e coordinare l'attivita' degli enti operanti nel
settore del turismo e di vigilare, per la tutela del turista, sulle
industrie alberghiere ed affini.
Senonche', l'attivita' del Ministero, dal punto di vista
amministrativo, e' poi proseguita in modo ben piu' intenso di quanto
la legge non lasciasse immaginare.
E cosi', la funzione statale e' divenuta estremamente rilevante,
con adempimenti sempre piu' specifici.
L'amministrazione statale e' diventata titolare nei fatti di
tutte le funzioni che, a sensi dell'art. 117 della Costituzione,
avrebbero dovuto essere disciplinate con legge regionale, ed affidate
percio' anche a quella amministrazione.
Peraltro, a seguito della istituzione delle regioni, sia il
d.P.R. n. 6 del 1972 che il d.r. n. 616 del 1977, sia pure con
diversa dizione, formalmente assegnavano alle regioni, tutti i
servizi, le strutture e le attivita' del settore del turismo,
mantenendo allo Stato soltanto la funzione di indirizzo e
coordinamento con riferimento alle esigenze della programmazione
economica.
La materia e' stata riordinata con la legge quadro 17 maggio
1983, n. 217, che, affermando di essere emanata in attuazione
dell'art. 117 della Costituzione, ha definito i principi fondamentali
in materia di turismo ed industria alberghiera.
La legge, pero', lungi dal dettare semplicemente dei principi
generali, si e' diffusa a disciplinare in modo estremamente analitico
l'attivita' dei soggetti operanti nel settore del turismo,
sostanzialmente privando le amministrazioni regionali di qualunque
possibilita', se non limitatamente all'organizzazione turistica
regionale, immaginando tale organizzazione come l'organizzazione
pubblica del turismo a livello regionale.
Senonche', l'orientamento popolare favorevole al regionalismo e
contrario alla esistenza di una struttura statale si e' manifestato
nel referendum svoltosi nell'aprile del 1993 e il cui esito e' stato
recepito con d.P.R. 5 giugno 1993, n. 175, che ha portato alla
abrogazione della legge n. 617 del 1959 e percio' alla eliminazione
della struttura ministeriale.
Il Parlamento si e' adeguato all'opinione del corpo elettorale, o
del corpo referendario che dir si voglia, e con la legge 30 maggio
1995, n. 203 ha assegnato alle regioni tutte le funzioni, salvo la
definizione della politica del settore e l'attivita' di indirizzo.
L'orientamento sembrava, percio', voler essere ben piu'
rispettoso della previsione costituzionale di cui all'art. 117.
In linea in qualche misura con questa previsione, a seguito
dell'intervento delle leggi Bassanini, la disciplina di settore e'
stata introdotta con artt. 43 - 46 del d.lgs. n. 112 del 1998.
Dette norme, in se' indubbiamente ridotte quanto al numero ed al
contenuto, hanno ribadito (art. 45) il conferimento alle regioni di
tutte le funzioni amministrative statali concernenti la materia del
turismo, eccezion fatte per le funzioni riservate allo Stato
(art. 44).
L'art. 44 ha conservato allo Stato:
a) la definizione, in accordo con le regioni, dei principi e
degli obbiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema
turistico;
b) il monitoraggio delle fasi attuative di detti principi, il
coordinamento intersettoriale delle attivita' di competenza dello
Stato;
c) il cofinanziamento, nell'interesse nazionale, di programmi
regionali o interregionali per lo sviluppo del turismo.
Il d.lgs. n. 112, percio', limitava nettamente la funzione
assegnata allo Stato, conferendogli soltanto il potere di definire i
principi e gli obbiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del
sistema turistico, principi ed obbiettivi ovviamente di carattere
generale.
E lo stesso orientamento e' stato confermato dal d.lgs 30 luglio
1999, n. 303, in ordine all'organizzazione ministeriale.
Le regioni, percio' sia pur faticosamente, avevano in qualche
misura recuperato la titolarita' delle funzioni ad esse spettanti, e
la struttura pubblica del turismo sembrava in qualche misura volersi
ricondurre a quella, piu' agile, che era stata prevista nel 1947.
L'apertura a riconoscimento effettivo della competenza regionale
e' stata confermata, del resto, dalla riforma costituzionale del
titolo V della Costituzione approvata con doppia lettura dal
Parlamento nel 2000-2001: ed infatti, nel nuovo art. 117 la
competenza in materia di turismo e' diventata una competenza
esclusiva della regione, non essendo prevista ne' nelle competenze
esclusive dello Stato ne' nelle competenze concorrenti della regione.
La competenza legislativa esclusiva, ai sensi del successivo
art. 118, corrisponde alla competenza amministrativa esclusiva.
Anche la Regione Piemonte, percio', riteneva di poter esercitare
le funzioni ad essa spettanti, sia ai sensi della Costituzione che
della legislazione richiamata.
Senonche', senza alcun coordinamento con i testi normativi di cui
sopra e in particolare senza alcun coordinamento con la riforma
costituzionale in corso, riforma costituzionale peraltro conclusa a
livello parlamentare, il Parlamento ha approvato la legge 29 marzo
2001, n. 135, che ha riformato la legislazione nazionale del turismo,
introducendo una serie di competenze e di istituti tutti riferiti
alla amministrazione statale, che conducono alla totale esautorazione
della funzione legislativa ed amministrativa regionale.
E' sufficiente, per esempio, esaminare il quarto comma
dell'art. 2, che disciplina il riparto delle competenze, per
individuare qual e' il contenuto della competenza statale in ordine
alla individuazione di linee guida per assicurare l'unitarieta' del
comparto turistico: vi sono ben 18 sottosettori nei quali le linee
guida individuano analiticamente qual'e' la regolamentazione della
materia.
La nuova legge ha, percio' comportato la totale espropriazione in
capo alle regioni di ogni competenza.
L'elemento e' particolarmente significativo, e l'intervento
statale e' particolarmente rilevante, ove si tenga conto del fatto
che, secondo l'orientamento di codesta ecc.ma Corte costituzionale,
la possibilita' per il legislatore anche regionale di intervenire in
materia di attivita' turistica non e' molto elevata, in quanto
l'iniziativa nel settore del turismo e' riconducibile alla liberta'
di iniziativa economica e non puo', pertanto, essere assoggettata a
controlli particolarmente incisivi (si veda quanto ritenuto dalla
Corte costituzionale nella sentenza 6 novembre 1998, n. 362).
Quanto detto giustifica il presente ricorso, che contesta le
norme richiamate in epigrafe della legge statale, per violazione sia
del ruolo dell'autonomia regionale consacrato nell'art. 5 della
Costituzione che degli artt. 117 e 118 della Carta fondamentale, nel
testo oggi vigente, laddove definiscono l'autonomia legislativa e
amministrativa regionale.
Quanto ora detto puo' essere analiticamente individuato con
riferimento ai singoli articoli della legge, in relazione ai quali
vien proposto ricorso in via principale.
1. - L'art. 1 della legge e' intitolato "principi" e, al primo
comma, afferma che la legge definisce i principi fondamentali e gli
strumenti della politica e del turismo in attuazione degli artt. 117
e 118 della Cost..
Senonche', nel secondo comma, non vi e' alcuna indicazione dalla
quale emerga che il principio fondamentale e' quello di valorizzare
l'autonomia regionale in materia, o quanto meno di riconoscerla,
cosi' come e' indispensabile stante il tenore delle previsioni
costituzionali.
Il secondo comma, pur riferito alla Repubblica nella sua
interezza, menziona semplicemente le esigenze del turismo
complessivamente intese e soltanto alla lettera g) afferma che uno
dei principi e' quello di "valorizzare il ruolo delle comunita'
locali, nelle loro diverse ed autonome espressioni culturali ed
associative, e delle associazioni proloco".
La norma, con evidenza, e' riferita, in realta', non alle regioni
ma agli enti locali cosiddetti minori, e ne consegue che tra i
principi contenuti nell'art. 1, e specificati al secondo comma, non
ve n'e' alcuno che riconosca e valorizzi il ruolo della regione.
In una materia nella quale la competenza legislativa concorrente
e' regionale, una elencazione di principi nei termini siffatti non
puo' essere certamente considerata corretta.
E, va detto, i principi devono comunque essere individuati in
modo esatto in relazione alla previsione di carattere generale
contenuta nell'art. 5 Cost., che e' norma immediatamente precettiva.
2. - L'impostazione di cui all'art. 1 si ritrova nell'art. 2, ove
e' previsto che lo Stato e le regioni riconoscano il ruolo dei comune
e delle province, con una valorizzazione degli enti locali minori ma
con un sostanziale misconoscimento del ruolo delle regioni.
Ed infatti, il secondo comma prevede che le regioni esercitino le
loro funzioni sulla base dei principi di cui all'art. 1: poiche'
nell'art. 1 non vi e' alcuna valorizzazione del ruolo delle regioni,
la funzione legislativa e amministrativa regionale non puo' che
essere estremamente ridotta.
E la riprova e' nel quarto comma, che prevede espressamente che
vengano adottati dei principi ed obbiettivi per la valorizzazione e
lo sviluppo del sistema turistico, al fine di assicurare
l'unitarieta' del comparto turistico e la tutela dei consumatori,
delle imprese e delle professioni turistiche.
Il contenuto di questo decreto e' individuato in modo
analiticissimo, con la previsione addirittura di terminologie
omogenee, delle tipologie delle imprese turistiche, di criteri e
modalita' di esercizio su tutto il territorio nazionale delle imprese
turistiche, degli standards minimi di qualita' dei servizi e delle
strutture, dei requisiti e delle modalita' di esercizio delle
professioni turistiche, dei requisiti e degli standards minimi delle
attivita' svolte senza scopo di lucro in modo non convenzionale, dei
criteri per la gestione dei beni demaniali, degli standards minimi
nel settore del turismo nautico, dei criteri uniformi per
l'espletamento degli esami di abilitazione all'esercizio delle
professioni turistiche.
Il successivo quinto comma prevede, nello stesso senso, che
vengono fissati i principi e gli obbiettivi relativi allo sviluppo
dell'attivita' economica, alle azioni dirette allo sviluppo dei
sistemi turistici locali, agli indirizzi e alle azioni dirette allo
sviluppo di circuito qualificato (quali campi da golf).
Il sesto comma impone poi alle regioni di dare attuazione ai
principi e agli obbiettivi stabiliti dalla legge e a quelli
specificati nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
E' evidente che l'elencazione dei principi e degli obbiettivi
cosi' compiuta e' di una tale analiticita' da escludere del tutto la
possibilita' per le regioni di prevedere in modo autonomo, dal punto
di vista legislativo, una qualsivoglia regolamentazione che possa
consentire di differenziare il sistema turistico di una regione
rispetto a quella di un'altra, in relazione e' ovvio, alle
caratteristiche turistiche di ciascuna e alle caratteristiche delle
strutture esistenti in ciascuna.
Ne' si puo' immaginare che tutto cio' si riduca alla fissazione
di criteri superiori a quelli minimi; trattandosi di una materia
nella quale non e' possibile una programmazione cogente, e'
evidentemente senza senso prevedere l'esistenza di requisiti
ulteriori.
E' piuttosto la differenziazione delle strutture che, in campo
turistico, puo' qualificare le singole regioni, il che comporta, e'
ovvio, la distinzione anche dei requisiti e degli standards minimi.
L'impostazione dell'art. 2 e' assolutamente centralistica, e
riduce le regioni ad un'attivita' soltanto attutiva sia dal punto di
vista legislativo che dal punto di vista amministrativo.
Ritiene, a questo punto, la regione ricorrente che la norma
richiamata introduca una "capillare e penetrante interferenza nei
settori di competenza" della regione, interferenza che codesta ecc.ma
Corte costituzionale ha gia' ritenuto illegittima nella sentenza 15
luglio 1986, n. 195, laddove ha fatta salva la legge quadro 17 maggio
1983, n. 217.
Nella presente situazione, infatti, la specificita' delle
disposizioni contenute nella legge che si contesta e' tale da
impedire del tutto l'esercizio delle funzioni regionali, esercizio
che spetta alle regioni medesime sia dal punto di vista legislativo
che dal punto di vista amministrativo, come codesta ecc.ma Corte ha
ricordato nella sentenza 10 giugno 1988, n. 618.
3. - L'art. 3 della legge istituisce la Conferenza nazionale del
turismo, che deve esprimere orientamenti per la definizione e gli
aggiornamenti del documento contenente le linee guida.
Alla Conferenza, indetta di intesa con la Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, e regioni e le Province autonome di
Trento e Bolzano, partecipa, ovviamente, l'amministrazione statale,
nonche' dei rappresentanti della Conferenza dei Presidenti delle
regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano.
In quest'articolo, la presenza delle regioni nella Conferenza e'
equiparata alla presenza dei comuni, delle province, delle comunita'
montane e delle altre autonomie territoriali e funzionali, nonche'
alle associazioni maggiormente rappresentative degli imprenditori
turistici, dei consumatori, del turismo sociale ecc..
Una siffatta configurazione della Conferenza non e' rispettosa
del ruolo costituzionale delle regioni, in quanto, essendo titolari
di competenze proprie, anche a livello legislativo, le regioni devono
essere coinvolte tutte ed in prima persona nella Conferenza.
Soltanto con la presenza di tutti i rappresentanti delle regioni,
cosi' come del Ministero dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, la Conferenza puo' essere configurata con un organo
rispettoso del ruolo costituzionale in materia di turismo che alle
regioni spetta.
4. - L'art. 4 prevede la redazione da parte del Ministero
dell'industria della Carta dei diritti del turista, redazione che
deve avvenire sentite le organizzazioni imprenditoriali e sindacali
del settore turistico, nonche' le associazioni nazionali di tutela
dei consumatori.
Non ritiene la Regione Piemonte che sia rispettoso del ruolo
della regione, sia a livello legislativo che a livello
amministrativo, in materia di turismo, un articolo che escluda
totalmente le regioni dalla redazione della Carta dei diritti del
turista e addirittura dalla consultazione in ordine alla redazione di
detta Carta.
Il turista e' un soggetto che accedera' alle singole regioni, e
che quindi si inserira' nelle linee legislative ed amministrative che
queste approvano
La valutazione del suo diritto, percio', interferisce
necessariamente con i livelli di regolamentazione e non puo' avvenire
in assenza delle regioni.
5. - L'art. 5 regolamenta la definizione dei sistemi turistici
locali.
La norma definisce il ruolo dei sistemi turistici locali ed
attribuisce alla regione soltanto una funzione amministrativa,
relativa al riconoscimento dei sistemi turistici locali medesimi.
Una siffatta previsione contrasta con la competenza legislativa
della regione, poiche' proprio con riferimento a sistemi turistici
locali il ruolo regionale e' essenziale, sia che si tratti di sistemi
turistici relativi all'ambito di una sola regione sia che si tratti
di sistemi turistici interregionali.
Nel primo caso, e' ovvio, la competenza sara' di una regione
sola, nel secondo caso dovranno esservi intese tra regioni.
L'espressa esclusione di qualsivoglia competenza legislativa
regionale in merito contrasta ovviamente nettamente con la disciplina
costituzionale che riconosce l'autonoma regionale in ordine al
turismo.
6. - L'art. 6 regolamenta il fondo di cofinanziamento
dell'offerta turistica. Al quinto comma, e' attribuita al Ministero
la redazione della graduatoria dei richiedenti, sulla base dei bandi
annuali di concorso, redatti alla luce dei piani di intervento
approvati dalle regioni.
Le regioni sono totalmente escluse dalla gestione
dell'assegnazione del contributo, che avviene esclusivamente a
livello nazionale.
Anche in questo caso la centralizzazione della competenza e'
incompatibile con l'autonomia regionale.
7. - L'art. 7 regolamenta l'attivita' delle imprese turistiche e
le attivita' professionali.
Quella attivita' e' assoggettata ad autorizzazione.
L'unica funzione che la norma riconosce alle regione e' quella
prevista al sesto comma, laddove si prevede che le regioni
autorizzino l'esercizio dell'attivita'.
Ma poiche' la regione ha una competenza legislativa concorrente,
non si vede, a questo punto, come il suo spazio debba essere ridotto
esclusivamente al rilascio di una autorizzazione vincolata.
La previsione, poi, dimostra chiaramente come non vi sia in
realta' alcuno spazio per le regioni di introdurre delle
regolamentazioni autonome, cosi' come si e' gia' detto a critica
dell'art. 2.
8. - L'art. 8 regolamenta la attivita' dei gestori di esercizi
alberghieri.
Ancorche' le finalita' della norma siano soprattutto riferite
alla pubblica sicurezza, pure, anche in questo caso, la disciplina
dell'attivita' di ospitalita' e' esclusivamente statale senza alcuno
spazio per una regolamentazione regionale.
9. - L'art. 9, intitolato genericamente "Semplificazioni",
regolamenta in realta' in modo assolutamente specifico e puntuale
quello che e' il regime di vigilanza sugli esercizi ricettivi,
attribuendone la competenza al comune. La norma regolamenta i casi in
cui l'autorizzazione deve essere rilasciata, il suo contenuto, in
casi di revoca, e quali sono i provvedimenti sanzionatori.
L'unica competenza regionale e' prevista al sesto comma ed e'
cosi configurata: "le regioni provvedono a dare attuazione al
presente comma".
Non vi e' con ogni evidenza nessuno spazio per una competenza
legislativa della regione ed anche l'attivita' amministrativa e'
soltanto esecutiva.
10. - L'art. 10 disciplina il fondo di rotazione per il prestito
e il risparmio turistico.
Si tratta di un fondo che eroga prestiti turistici a tassi
agevolati e favorisce il risparmio turistico delle famiglie e dei
singoli con reddito al di sotto di un determinato limite. Le
agevolazioni sono prioritariamente finalizzate al sostegno di
pacchetti vacanza relativi al territorio nazionale e prevedibilmente
localizzati in periodi di bassa stagione, in modo da concretizzare
strategie per destagionalizzare i flussi turistici.
Anche in questo caso, la gestione del fondo e' esclusivamente
ministeriale, posto che il terzo comma dell'articolo individua quali
sono gli adempimenti del Ministero in merito, rimettendo detti
adempimenti soltanto ad una previa intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano.
Il fatto e', pero', che in materia di turismo la competenza
regionale e' una competenza legislativa oltreche' amministrativa e il
molo della regione non puo' essere ridotto a quello di semplice
soggetto partecipante a un organo collegiale che deve essere sentito
o col quale occorre raggiungere un intesa.
11. - L'art. 11 contiene le abrogazioni e le disposizioni
transitorie.
La norma esplicita chiaramente quella che e' l'impostazione
centralistica della legge, posto che al comma sancisce che fino
all'entrata in vigore della disciplina regionale di adeguamento al
documento contenente le linee guida, si applica, evidentemente
all'interno di ogni regione, la disciplina prevista dall'ordinamento
legislativostatale.
In questo modo vi e', pertanto, l'affermazione di abrogazione di
tutte le leggi regionali differenti e l'introduzione di un sistema
centralizzato uniforme.
Anche in questo caso si tratta di una scelta che non e'
compatibile con l'ordinamento delle fonti del diritto e con la
posizione delle fonti regionali in detto ordinamento e che non tiene
conto dell'autonomia regionale sia a livello legislativo che a
livello amministrativo.
Ritiene la Regione Piemonte di avere evidenziato come la legge
approvata sia in contrasto con i principi costituzionali che
disciplinano il ruolo delle autonomie locali (art. 5), con
l'autonomia legislativa concorrente riconosciuta alle regioni ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione nel testo vigente, con la
stessa autonomia amministrativa riconosciuta di conseguenza, per il
principio del parallelismo, alle stesse regioni dall'art. 118.
La legge, poi, gia' lo si e' detto, ancor piu' in contrasto,
sotto il profilo logico, ma il principio di logicita' e' immanente in
ogni tipo di valutazione di legittimita' costituzionale, con la
riforma costituzionale attualmente all'esame del corpo elettorale ed
approvata in doppia lettura dal Parlamento.